深化农村土地制度改革促进乡村全面振兴
深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴
实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革,虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。
一、农村土地利用及管理中存在的问题
农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：
1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整
《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。
2、多年以来农村集体土地任意征收
虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。
3、集体经济组织管理权逐渐弱化
“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。
4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]
一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。
5、农村村民建房实际情况
农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。
6、各项普查、调查工作漏洞
城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构承担，在不动产登记代理工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获取利益严重的损害了集体经济组织及其广大成员的利益。
7、不动产登记未能全覆盖
而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2017年9月下发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未按照规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。
8、卫片核查对违法的定性和确认十分混乱
规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和具体情况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严重脱钩，地籍部门不管实际情况直接将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一致现象大量存在；而且行政机关之间没有配合和协作，重复工作浪费了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。
9、政策文件没能有效的落实
近年来国家下发的鼓励进城农民工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定具体、有效的措施，但是既没有跟踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施意见。
10、设施农业政策过于教条
农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，一直以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严重的损害了广大农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是按照原国土资源部下发文件要求建造临时性设施明显是不可能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简单的加工、分拣等功能。
二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要原因
农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要原因是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际情况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。
1、决策前缺乏严肃认真的调查研究
各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先安排好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了意见，但是真正能上网回复意见的很少是农民，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的意见往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的意见没有可操作性，无法形成法律的约束力。
2、管理部门之间的要求差异过大
土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面[3],两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规矛盾，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和配合，致使各执法部门在履行职责时各自为政。
3、集体土地和国有土地政策差异过大
现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同[4]没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，而且集体土地在抵押贷款方面一直受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。
4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位
虽《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当给予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是按照临近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特别是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特别是近郊农民的利益受到了的损害较大。
5、基础性工作数据不真实
由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介机构负责，前期准备、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，委托调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能直接应用于实际工作。
6、集体土地所有权、使用权未能依法登记
集体土地所有权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，所有权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作衔接不动产管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。
7、各行政机关领导的官本位思想严重
各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严重，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中央、国务院要求行政执法重心下移，但是仍然出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。
三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴
中共中央在提出《关于实施乡村振兴战略的意见》之后印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……”，那么改革以后自然资源管理部门不仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和保护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有许多问题亟待解决。
1、适时修改《中华人民共和国土地管理法》
结合中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，根据农村集体土地使用制度改革试点成果，在全面征求社会各界意见后，进一步完善集体土地使用和管理的规定，满足农村经济发展的需求。
2、做好调查和规划工作、全面向社会公开
以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地使用现状，地方人民政府筹措资金按照法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要及时编制城市、镇控制性详细规划和重要地块修建性详细规划，以及土地利用年度计划，规划和计划批准后应当面向社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。
3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统
开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的采取网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）采取直接打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。
4、全面实施涉法、涉访事项公开查询制度
实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以减少人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。
5、为失地集体经济组织建立特殊的补偿机制
为《土地管理法》实施以来被征收土地的集体经济组织建立特殊的补偿机制，根据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中央财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿使用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。
6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策
自然资源部会同农村农业部研究制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地具体实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避免因为没有具体措施使得群众认为国家政令不通。
7、尽快实施不动产统一登记制度
尽快按照《物权法》要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未改变”承诺即视为未改变，无需现场调查，可做事后监督，发现承诺内容为虚假信息的及时作出变更，并将其纳入社会联合惩戒的失信责任主体。
8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径
将卫片以执法检查工作方案与地籍变更调查工作方案用一个文件下发，统一口径，对于不能确认违法的的疑问图斑不做变更、下一年跟踪检查，对于临时用地、设施农用地、压占土地的要纳入长期跟踪管理而不是简单的变更了事，由于主体功能区划定和城乡规划职能的划入，因《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，所以在执法过程中应当首先执行《城乡规划法》，总之就是要避免地籍变更与执法工作脱节、避免执法工作和执行工作脱节。
十九大报告中关于深化农村土地制度改革的主旨思路就是要解决好长久以来困扰农业经营与产业融合的农村人地矛盾问题[5]，现今很多领导认为只要有政府行政指令或者行政指导、加上政策的引导和扶植资金的支持下就能完成乡村振兴的目标，实际情况并非如此，乡村经济的振兴还需要各级行政机关改变固有的思维模式、真正的为广大人民群众着想、依法依规办事，更需要农村集体经济组织和广大农民群众自身的努力才能达成的，所以说在乡村振兴的道路上自然资源部门任重而道远。
www.qiquHa.com.com 制度大全篇2:基层关于乡村振兴战略实施过程中财税制度改革现状及发展对策研究
财政连接政治、经济与社会三大子系统，反映政府与市场、政府与社会等关系，涉及经济、政治、文化、社会等各个方面。健全完善乡镇财政管理体制是全面落实党的十九大精神，深入实施乡村振兴战略，推进乡镇治理体制和治理能力现代化，激发乡镇发展财政经济内生动力和活力，增强乡镇财政基本保障能力的一项重要推动性工作。对此，基层深入寺头镇进行调研，对财税制度改革情况进行分析调研，在梳理分析的基础上提出了一些建议和对策，形成调研报告。
一、基本情况
寺头镇位于临朐县西南部，面积173.4平方公里，辖22个行政村，4.8万口人。2017年财政总收入实现3438万元，同比增长6.5%，地方财政收入2041万元，同比增长8.4%。其中，工业经济以铸造、矿业为主，现有民营企业及工商业户575家，其中，规模以上企业17家，金矿3家。已建成寺头工业园、吕匣工业园和石佛工业园3大工业园区，形成产业相关、优势互补的铸造、园林、农产品加工3大支柱产业。该镇品牌农业优势凸显。寺头红香椿、寺头山楂获得国家地理标志认证和有机产品认证，形成了寺头山楂、寺头红香椿、寺头黄烟、寺头花椒、寺头中药材“五大产业园区”，品牌效益和经济效益日益凸显。生态旅游呈现良好发展势头，重点建设花溪谷项目旅游项目，曾荣获山东省“最佳休闲乡镇”。
二、主要做法
该镇打出一系列财税制度改革组合拳，全力支持乡村振兴工作，形成了财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度稳定增长。
（一）加大资金申请和投入力度
一是加大公共财政投入力度。建立健全了实施乡村振兴战略财政投入保障制度，把农业农村作为财政保障和预算安排的优先领域，公共财政投入持续向“三农”倾斜，向农业基础设施和农村基本公共服务领域倾斜，确保农业农村投入规模适度增加和比例有所提高。
二是加大对上资金申请力度。镇财政金融服务中心创新思路，加大向上沟通和协调力度，全力争取上级政策“红利”，先后争取到福泉、金晔食品、山河食品扶贫项目925万元、福泉美丽乡村建设430万元、福泉省级示范村100万元、呈子等乡村连片治理项目1200万元，累计争取上级财政资金2655多元。
（二）推动财政支农投入方式改革
一是完善财政支农政策体系。增加财政专项扶贫资金规模，全面实施扶贫资金绩效管理；建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，持续推进农村人居环境改善和美丽乡村建设，推进乡村治理体系和治理能力现代化。坚持与基层党建、环境整治、精准扶贫、产业发展和农村精神文明建设相结合，为建设美丽宜居乡村，实现乡村振兴，绘就美好蓝图。
二是优化支出结构。着力补齐农村农业发展短板，财政支农资金重点向科技创新、品牌营销、农村电商等农商文旅融合的新产业新业态领域投入;树立财政开放发展理念，加大政府和社会资本合作力度，建立多元化、多层次、多渠道的资金投入机制。
三是创新支农方式。发挥资金引导作用，发挥社会整合和价值引导作用，构建韧性、可控的利益协调和稳定机制，最终形成包含政府、市场、社会、农民等多元主体参与、激励相容、良性互动的乡村治理制度框架，推进乡村治理体系和治理能力建设。
（三）强化财政支农资金管理
一是严控债务风险。启动新一轮乡村债务清理核实，严格控制新增债务，建立偿债基金，逐步消化乡镇存量债务，确保债务风险可控。切实加大对扶贫、美丽乡村建设等重大民生资金的监管力度，管好用好每一分钱，打造群众“放心账”“满意账”。
二是健全支农资金预算制度。健全以评价结果为导向的支农资金分配制度，推动全面实施财政支农资金绩效管理。进一步理顺乡镇预算编报流程和方法，强化预算约束，解决乡镇预算、决算“两张皮”；进一步推进预决算公开，主动接受人大监督指导，推动预算管理法治化、规范化。
三是突出监管重点。突出聚焦重点资金、重点项目、重点区域，进一步加强支农资金使用监管，建立健全常态化监管机制，充分借助审计等力量开展监督检查，严厉查处违法违规违纪问题，完善责任追究机制。加大乡镇协税护税力度，把好村级财务控支关、控税关，防止收入跑冒滴漏。
四是强化队伍建设。抓好会计规范化工作，提高日常会计核算水平；对乡镇财政工作人员进行培训，加大财政法律法规、政策、制度培训力度，为乡村振兴储备一支忠诚可靠的财政干部队伍。
三、存在的主要问题
由于交通闭塞，工业基础薄弱，及典型的“山谷经济”特点，寺头财政仍属于“吃饭财政”。突出表现在：
一是收支矛盾日益突出。近年来，上级接连出台一些政策性增支项目，本镇在城镇改造提升、交通医疗教育等基础设施建设等方面的投入不断加大，出现了支出、负债增幅远远超过收入增幅的现象。以2013、2014两个年度的财政收支为例：2013年财政总收入2498.5万元，地方财政收入1498.5万元，仅教师工资达2490.6万元；2014年财政总收入2661.05万元，地方财政收入1616.7万元，教师工资2710.4万元。靠地方收入和政策性转移支付已很难保证收支平?，只能依靠上级财政补助。
二是镇财政支持经济发展的能力不足。农村经济的发展依赖于农业的发展，农业的发展需要产业结构的调整，基础设施的改善和建立高产、优质、高效的现代农业，而这些都离不开投入。财力的投入不足会严重影响经济发展，经济发展的滞后又会直接影响财政收入的增长。这种恶性循环导致的后果就是，发展越慢，财政越差；财政投入不足，发展潜力更差。
三是财源结构单一。长期以来，本乡的产业结构以农业为主，工业为辅，第三产业为补充。由于历史及地理、交通等原因，私营企业数量少，规模小，缺乏骨干纳税企业。工业基础薄弱，税源主体不佳，造成了乡财源的后劲不足和发展乏力，抗风险的能力较差。
四是政策性开支带来的支出压力大。一方面是增资政策带来的压力。近几年，国家几乎每年都出台增资政策，涉及面广,增资额度大。养老保险全年增长增支万元；另一方面是居民医疗保险、养老保险、最低生活保障、优抚等，都需要乡财政配套资金，这些方面每年至少需要支出2700万元左右，乡财政支出的压力越来越大。
四、对策建议
一要重抓主导产业。要进一步完善矿产、铸造和农副产品加工等产业规划，加强政策引导，不断壮大工业经济整体实力。传统铸造产业成功转型升级，整合资源、抱团发展，17家铸造企业整合为5家，将生产设备由冲天炉改造为2吨以上电炉并全部安装除尘设备，企业生产实现了由粗放式向精细化方向发展。新兴护栏产业提档升级，引导护栏企业淘汰落后产能，引进全自动或半自动生产线，提高生产效率，降低企业成本。要引导广大民营企业积极申请注册并使用商标，走品牌发展之路，推动民营???业上规模、上水平。设身处地的帮助企业解决好融资困难，引导和促进金融机构加大对工业发展的信贷支持；进一步加强行业协会、商会等民间组织建设，发挥他们在行业规划、行业自律、行业服务、沟通政企关系方面的作用；保护好民营企业的合法权益，认真执行有关政策规定，切实减轻企业负担，保护和调动他们的积极性。
二要靠外力促发展。要牢固树立科学、理性、务实的新理念，坚定不移、持之以恒加快招商引资，在更大空间、更广范围、更高平台上实现资源有序利用，进一步膨胀工业规模，扩张经济总量，培植骨干财源。要多渠道跟外地大企业洽谈对接，让他们来寺头创业发展。要通过政策的引导和激励，促进中小型民营企业增加投入、做响品牌、提档升级、做大做强，尽快培育一批产业龙头、行业巨人和企业标兵。
三要广开财源渠道。加快农产品加工为重点的龙头企业的发展，大力扶持私营企业的发展，逐步提高经营管理水平，提高其对财政的贡献率；大力发展含税农业，以财政体制和财税政策为导向，采取有效措施，大力发展黄烟、建筑园林等产业，逐步提高产业化水平，提高创汇增税能力；加强砂资源和矿山管理，有效杜绝国家资源、税收的流失。
四要严格控制消耗性支出。一是按照“保工资，保吃饭”的财政开支原则，进一步优化支出结构，严格控制控制招待费、车辆燃修、水电、话费等一系列消耗性支出；二是按办公室岗位确定基础包干，超支部分由个人负担；三是以岗位定办公费、交通费，实行基数包干到人，超支不补，结余留用。通过严控硬挤的办法，让有限的财力，发挥最大的效益。同时，切实加强预算外资金管理。对全乡的预算资金实行收支两条线，严格控制支出，专款??用，堵塞预算外资金管理漏洞，杜绝不合理的开支，壮大财政实力。
五要加大生态建设财政扶持。随着生态文明建设的不断推进，地处弥水源头的寺头镇，面临着巨大的生态建设投入，而自身财力难以承担所应负的生态建设任务，许多生态项目、环保设施建设离环保指标要求还有很大差距。另外，发展工业与保护生态自相抵牾。长远看，整治环境污染有利于改善人民群众的生活环境，促进经济社会和谐发展；但就近期而言，关停了土法熔炼小铸造等企业，不仅减少了地方经济总量和财税收入，而且相对增加了财政的直接投入。要加快环保基础设施建设和提高农民生态补偿标准，当地财政心有余而不?
??上级加大转移支付、生态补偿力度。
篇3:深化农村土地制度改革促进乡村全面振兴
深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴
实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革,虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。
一、农村土地利用及管理中存在的问题
农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：
1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整
《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。
2、多年以来农村集体土地任意征收
虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。
3、集体经济组织管理权逐渐弱化
“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。
4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]
一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。
5、农村村民建房实际情况
农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。
6、各项普查、调查工作漏洞
城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构承担，在不动产登记代理工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获取利益严重的损害了集体经济组织及其广大成员的利益。
7、不动产登记未能全覆盖
而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2017年9月下发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未按照规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。
8、卫片核查对违法的定性和确认十分混乱
规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和具体情况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严重脱钩，地籍部门不管实际情况直接将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一致现象大量存在；而且行政机关之间没有配合和协作，重复工作浪费了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。
9、政策文件没能有效的落实
近年来国家下发的鼓励进城农民工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定具体、有效的措施，但是既没有跟踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施意见。
10、设施农业政策过于教条
农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，一直以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严重的损害了广大农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是按照原国土资源部下发文件要求建造临时性设施明显是不可能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简单的加工、分拣等功能。
二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要原因
农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要原因是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际情况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。
1、决策前缺乏严肃认真的调查研究
各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先安排好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了意见，但是真正能上网回复意见的很少是农民，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的意见往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的意见没有可操作性，无法形成法律的约束力。
2、管理部门之间的要求差异过大
土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面[3],两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规矛盾，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和配合，致使各执法部门在履行职责时各自为政。
3、集体土地和国有土地政策差异过大
现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同[4]没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，而且集体土地在抵押贷款方面一直受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。
4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位
虽《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当给予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是按照临近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特别是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特别是近郊农民的利益受到了的损害较大。
5、基础性工作数据不真实
由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介机构负责，前期准备、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，委托调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能直接应用于实际工作。
6、集体土地所有权、使用权未能依法登记
集体土地所有权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，所有权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作衔接不动产管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。
7、各行政机关领导的官本位思想严重
各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严重，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中央、国务院要求行政执法重心下移，但是仍然出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。
三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴
中共中央在提出《关于实施乡村振兴战略的意见》之后印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……”，那么改革以后自然资源管理部门不仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和保护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有许多问题亟待解决。
1、适时修改《中华人民共和国土地管理法》
结合中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，根据农村集体土地使用制度改革试点成果，在全面征求社会各界意见后，进一步完善集体土地使用和管理的规定，满足农村经济发展的需求。
2、做好调查和规划工作、全面向社会公开
以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地使用现状，地方人民政府筹措资金按照法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要及时编制城市、镇控制性详细规划和重要地块修建性详细规划，以及土地利用年度计划，规划和计划批准后应当面向社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。
3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统
开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的采取网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）采取直接打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。
4、全面实施涉法、涉访事项公开查询制度
实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以减少人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。
5、为失地集体经济组织建立特殊的补偿机制
为《土地管理法》实施以来被征收土地的集体经济组织建立特殊的补偿机制，根据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中央财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿使用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。
6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策
自然资源部会同农村农业部研究制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地具体实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避免因为没有具体措施使得群众认为国家政令不通。
7、尽快实施不动产统一登记制度
尽快按照《物权法》要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未改变”承诺即视为未改变，无需现场调查，可做事后监督，发现承诺内容为虚假信息的及时作出变更，并将其纳入社会联合惩戒的失信责任主体。
8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径
将卫片以执法检查工作方案与地籍变更调查工作方案用一个文件下发，统一口径，对于不能确认违法的的疑问图斑不做变更、下一年跟踪检查，对于临时用地、设施农用地、压占土地的要纳入长期跟踪管理而不是简单的变更了事，由于主体功能区划定和城乡规划职能的划入，因《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，所以在执法过程中应当首先执行《城乡规划法》，总之就是要避免地籍变更与执法工作脱节、避免执法工作和执行工作脱节。
十九大报告中关于深化农村土地制度改革的主旨思路就是要解决好长久以来困扰农业经营与产业融合的农村人地矛盾问题[5]，现今很多领导认为只要有政府行政指令或者行政指导、加上政策的引导和扶植资金的支持下就能完成乡村振兴的目标，实际情况并非如此，乡村经济的振兴还需要各级行政机关改变固有的思维模式、真正的为广大人民群众着想、依法依规办事，更需要农村集体经济组织和广大农民群众自身的努力才能达成的，所以说在乡村振兴的道路上自然资源部门任重而道远。